Córdoba: ciudad y convivencia, acerca de la reforma del Código Municipal
Se discute actualmente en el Concejo Deliberante una reforma al Código de Convivencia de la Municipalidad de Córdoba. En términos generales, la propuesta persigue dos objetivos principales. Por un lado, simplificar la normativa vigente, dado que el código actual es extenso y la mayoría de sus disposiciones no se aplican efectivamente. Por otro lado, reemplazar el paradigma sancionatorio por un paradigma convivencial. Según declaraciones públicas del intendente Daniel Passerini y el viceintendente Javier Pretto, este paradigma se define por las siguientes coordenadas: recuperar el espacio público, escuchar a las vecinas y los vecinos, preferir un modelo que privilegie la restauración y la mediación antes que las sanciones, atender a los efectos perjudiciales que puede generar la publicidad sin control (el ejemplo evidente es el problema de la ludopatía). Por último, expresas referencias al concepto de ciudad inclusiva presente en documentos como la Laudato si', Sobre la casa común.
El gobierno municipal y el Concejo Deliberante han abierto el debate, convocando a numerosas instituciones y actores de variado tipo. Hemos sido parte de esas convocatorias abiertas. En lo que sigue, exponemos de manera ampliada nuestra perspectiva de análisis, ya compartida en esas convocatorias. Las consideraciones que siguen son producto de investigaciones grupales realizadas en el marco de la Universidad Nacional de Córdoba, la Facultad de Derecho y el IDEJUS (CONICET).
CIRCULACIÓN, TRÁNSITO Y PROTESTA
El Código de Convivencia se ocupa de un conjunto muy amplio de cuestiones. Uno de los ejes centrales es la concepción de espacio público. De ella se derivan de modo directo los usos y actividades que se consideran permitidos o prohibidos.
El Código vigente, en su artículo 1, define al espacio público de manera demasiado estrecha, principalmente como lugar de circulación y recreación. Esta definición omite una dimensión fundamental: su carácter de espacio de reunión, visibilización y expresión de demandas públicas. Tal omisión se encuentra en consonancia con el art. 154, que regula el derecho a la protesta y establece que la libre circulación tiene prioridad, en todo caso, frente al ejercicio de ese derecho al reclamo.
Se trata de dos derechos protegidos constitucionalmente, tanto en la Constitución Nacional como en la de la Provincia de Córdoba. La consecuencia directa de esto es que, aunque en los casos concretos pueden encontrarse en conflicto, ninguno de los dos puede tener primacía en cualquier caso frente al otro. Esto significa, en relación con lo previsto en el código actual, que la salvaguarda de la libre circulación no puede tener prioridad en abstracto y sin condiciones frente al ejercicio de la libertad de expresión y la protesta. La mera referencia a “alteración al tránsito” o la “obstrucción de la vía pública” es insuficiente o excesiva en términos constitucionales para considerar vulnerado el derecho a la libre circulación y, por ende, justificar la imposición de sanciones. Esta redacción no puede persistir. Utilizado literalmente, entraría en contradicción directa con mandatos constitucionales provinciales y nacionales. No es suficiente, a este respecto, que exista un artículo genérico que remita a principios constitucionales. Usado de manera acrítica y automática por los funcionarios o las funcionarias municipales, generará, de manera esperable, resoluciones judiciales desfavorables y un aumento de la litigiosidad.
INVASIONES PRIVADAS
La protección del espacio público frente a las invasiones privadas es un aspecto fundamental, ya que permite evitar los cercamientos privados y, con ello, la pérdida de calidad y cantidad de espacio público disponible, además de desalentar la especulación inmobiliaria. Suele olvidarse que la especulación privada inmobiliaria se encuentra mencionada en el art. 58 de la Constitución de la Provincia de Córdoba.
Actualmente, los artículos 195 y 196 del Código de Convivencia vigente establecen sanciones de multas para quienes, mediante obras privadas, invadan el espacio público. Si el objetivo es preservar dicho espacio, el tipo de sanción resulta incoherente: no solo permite, sino que incluso puede incentivar la especulación a través del cálculo entre las posibles ganancias derivadas de la apropiación privada y el costo de la multa.
En estos casos sería más adecuado priorizar la recuperación efectiva de los espacios públicos invadidos, mediante la exigencia de demolición o devolución de la misma cantidad de metros cuadrados afectados, destinada al uso público. De hecho, en el artículo 209 quáter se prevé este tipo de sanción para otras conductas similares.
ECONOMÍA POPULAR Y ESPACIO PÚBLICO
Otro asunto central, estrechamente vinculado con las discusiones sobre democracia y participación vecinal, es la necesidad de que los distintos colectivos que componen la economía popular, como los carreros, cartoneros, vendedores ambulantes, manteros y naranjitas, sean incorporados en los debates sobre la reforma del Código de Convivencia, ya que se trata de trabajadoras y trabajadores urbanos cuyo ámbito de actividad es, precisamente, el espacio público. Cualquier modificación o restricción en las actividades permitidas en el espacio público los afecta de manera sustancial.
En el código vigente, los actores de la economía popular solo aparecen mencionados en el contexto de un régimen sancionatorio –por ejemplo, en los artículos 220 y 296. Esta regulación restrictiva y eminentemente punitivista de las actividades de la economía popular es contradictoria con las concepciones de ciudad inclusiva para sus propios habitantes y sus formas de vida, y desconoce el papel fundamental que algunas de las mencionadas actividades cumplen tanto en la dinámica urbana –particularmente el caso de los recicladores y recuperadores de residuos urbanos–, como en la integración de sectores estructuralmente excluidos del sistema de trabajo formal. Además, introduce una nueva capa de precariedad a actividades caracterizadas por la informalidad. Esta concepción y la falta de cláusulas expresamente inclusivas con sensibilidad social es contradictoria con el espíritu que, según el poder ejecutivo municipal, inspira esta reforma. El intendente Daniel Passerini, al momento de inaugurar la iniciativa de reforma, hizo expresa referencia a la idea de “casa común”. La conocida Laudato si', Sobre la casa común, en su apartado 45 alienta expresamente a dejar de pensar la ciudad como un lugar para pocos, con islas de bienestar cerrado, que expulsa a los que se consideran descartables.
EL BUEN VECINO
A lo largo del texto del código actual se alude reiteradamente a la figura del “buen vecino”, y se emplean expresiones como “civismo”, las “buenas costumbres” o la “moralidad” –artículos 1, 5, 6, 7, 8, 24 y 27. Este tipo de formulaciones fomentan la construcción de estereotipos, principalmente con relación a la persona que es deseable que esté presente y visible en el espacio público –persona limpia, silenciosa, que lo usa de paso o como espacio de recreación. Esto excluye de la representación de un espacio público ideal a quienes no encajan dentro de ese estereotipo, como, por ejemplo, las personas en situación de calle, vendedores ambulantes y las personas que se manifiestan. La inclusión de expresiones de estas características, además, fomenta la discrecionalidad y habilita la arbitrariedad de la autoridad de aplicación.
Con respecto a la discrecionalidad y arbitrariedad mencionadas, hay otra parte del código vigente que puede resultar problemática en ese sentido: la falta de criterios claros que guíen a jueces y juezas de faltas en la determinación de las sanciones. El artículo 18 establece los criterios para graduar las sanciones, entre los que se incluyen la situación socioeconómica del infractor, la gravedad del hecho, el tipo de participación, entre otros. Lamentablemente, no indica cómo debe operar cada una de ellas, es decir, si la presencia de ciertas variables implica agravar o atenuar la sanción. Esta indeterminación habilita interpretaciones subjetivas y puede llevar a la imposición de sanciones diferentes para casos similares. Es probable que se reproduzca un fenómeno ya verificado en el ámbito provincial con respecto a la determinación de sanciones penales. Una y la misma variable (por ejemplo, situación económica, identidad de género, nacionalidad, entre otras) es usada, según el o la intérprete judicial, como agravante o atenuante, incluso ante casos semejantes. Según muestran estudios realizados en el marco del Centro de Perfeccionamiento Ricardo Núñez del Poder Judicial, la dispersión jurisprudencial es enorme. Es decir, no se juzga con la misma vara casos similares. Los estudios dirigidos por Carlos Lista y Aída Tarditti son elocuentes al respecto.
TECNOLOGÍA Y CIUDAD
Finalmente, resta mencionar la importancia de “poner el ojo” en las propuestas que se enmarcan dentro de lo que se conoce como smart cities o ciudades inteligentes. Bajo este rótulo se suelen promover e impulsar startups que buscan desarrollar soluciones tecnológicas, con el objetivo de mejorar o modernizar la gestión de algunas cuestiones urbanas, como el tráfico, la seguridad, la movilidad, entre otras. El supuesto aquí es que una ciudad tecnológica es una ciudad más dinámica, competitiva y atractiva para inversores y turistas. No negamos la relevancia que puedan tener las tecnologías en la gestión urbana, pero sí consideramos que debe tenerse especialmente en cuenta que la “innovación” sin regulación puede tener efectos negativos para el modelo de ciudad y espacio público que se pretende promover bajo el paradigma de la convivencia. Entre otras cosas, puede fomentar la gentrificación y turistificación de la ciudad, generar resistencia o expulsión de los habitantes en la participación en la vida pública, aumentar las desigualdades preexistentes a partir de la generación de una brecha digital, puede tener impactos ecológicos negativos, no resuelve qué se hace con los datos que se recopilan ni quiénes son dueños de esos datos –lo que puede generar avances sobre la privacidad y vigilancia excesiva de las personas–, y permite una apropiación de los atractivos de una ciudad por parte de empresas sin contrapartida evidente para el erario público o la vida en común.
En este aspecto, merece mencionarse un comentario realizado el día primero de octubre de 2025 por un edil del Concejo Deliberante en una de las sesiones abiertas del Concejo en donde participamos junto con colegas de otras universidades y del Poder Judicial de Córdoba. Tal comentario resulta representativo de una mirada limitada sobre la ciudad. Su intervención se suscitó a propósito de un intercambio y reflexión conjuntos sobre los costos que implican las propuestas de reformas en danza, como el fomento de la participación ciudadana, la instauración de oficinas de mediación y composición, entre otros. Naturalmente, la preocupación resultó compartida, pues ninguna reforma legal puede desatender esos cálculos. Sin embargo, la intervención mencionó un caso puntual y resonante de este año. A inicios de julio, la empresa Mercado Libre anunció —con amplia difusión— que se retiraba de Córdoba, en el sentido de que pasaba a sus empleados de Córdoba a modalidad remota. La razón invocada fueron las altas tasas municipales. Es posible que le asista a la empresa razón e incluso derecho a retirarse de este modo de la ciudad. Le asistiría razón indiscutible si las tasas asfixian irremediablemente a la empresa, algo que se puede discutir. Le asiste derecho, naturalmente, a cambiar de locación. A condición de que se caiga en la cuenta de que ciudades como Córdoba no son medianamente atractivas, pujantes y algo ordenadas porque una empresa tecnológica se instaure en ellas. Probablemente es al revés: Córdoba resulta una ciudad atractiva porque tiene una capacidad instalada de salud pública, formación escolar y universitaria de su población, conectividad, limpieza, seguridad y entorno de esparcimiento (con las Sierras en primer lugar) que la hacen óptima para radicarse. Una ciudad así, con semejante capital y mano de obra instalada y calificada, supone costos; no se construyó en un puñado de años y resulta un producto común y colectivo. Tal plataforma de aterrizaje fue atractiva para la industria fordista en el pasado, con idéntica ecuación para las automotrices en su momento. Las empresas vinieron porque Córdoba era un escenario atractivo. Solo si se miran los derechos y no las obligaciones de quienes gozan de semejante esfuerzo común puede pensarse que la ciudad le debe a ciertas empresas y no a la inversa. La vía puede ser de doble mano y el círculo virtuoso, si la ciudad no asfixia impositivamente y quienes se benefician comprenden el enorme costo sumergido que implica tener a cielo abierto semejante disponibilidad de recursos humanos e infraestructura.
Como surge de todo lo expuesto aquí, el Código de Convivencia municipal es una normativa con un impacto relevante en la vida urbana. Su reforma, entonces, es una oportunidad clave para eliminar, modificar e incorporar disposiciones centrales para la regulación del espacio público y la protección de derechos de las personas, y así alcanzar el objetivo de reducir la confrontación y aumentar la participación vecinal en las discusiones y decisiones sobre la ciudad.
